宋初，“淮南中十场”盐业生产高度发达，盐科逐步发展为国家财政的经济命脉。宋仍然承袭唐和五代盐制，实行民制、官收、商销制度。开宝七年(947年)，海陵监撤消后，宋延在西溪设盐仓监管何垛、东台、丁溪、草堰、白驹、刘庄各场，进一步加强盐业的生产和管理。但由于西溪盐仓地处偏僻，灶民绝大多数是被流配到此的贱民和罪犯，到此做盐官，着实是一件非常苦的差事。范仲淹出任西溪盐官时正值年富力强，曾有人替他抱打不平，劝他不要赴任。便写下一首《至西溪感赋》表明心迹，“谁道西溪小，西溪出大才，参知两丞相，曾向此间来”，建功立业的雄心壮志充盈其间，为朝廷出力、不应计较官职大小的淡薄和洒脱溢于言表，令同僚敬佩不已。
范仲淹到西溪就任后，秉承晏殊西溪讲学之风，大力倡导办学兴读，在西溪西南一处四周环水的地方，兴建了一座读书亭，常常邀请当地读书人聚会、研学，共商济世报国方略，迅速造浓了西溪重视读书的社会风气。他还体谅百姓疾苦，修桥铺路，大兴公益事业，为西溪办了不少实事，受到百姓的一致好评。
1023年夏汛来临之际，由于常丰堰(唐李承修建，后于玖佑增修一次)年久失修，被海潮和暴雨冲刷得破败不堪，多处溃决，海潮倒灌，内涝难排，卤水所到之处庄稼枯萎，庐舍漂浮，亭灶被毁，民不聊生。范仲淹体察民情，具情呈摺给江淮制置发运副使张纶，请求修筑捍海堰工程。张纶虽是范仲淹在南都学舍时的同窗好友，但他更看重范仲淹以民之疾苦为重的精神，于是迅速报请朝廷批准修堤，推荐范仲淹为治海能人。天圣三年，经宋仁宗批准，范仲淹被委任为兴化县令，主持筑堰。
范仲淹一上任，即遇到修堰选址难题。常丰堰年久失修，破败不堪，海岸线几经变迁，修筑海堤亟需重新勘测选址。在科学技术尚不发达的宋代，要在沿海准确勘测，确定堤址，实是不易。范仲淹立即召集当地治水能人，共商对策。可这些人多年从事内河治水，对治海筑坝却是“门外汉”。皇命威严，责任重大，在规定时间内完不成任务，渎职之罪谁也承担不起。这时，县里的一名幕僚建议，不如在旧堤原址修筑一番，上可以交付皇命，下可以安稳百姓，即使效果不理想，也可找出很多理由搪塞。可范仲淹深深地知道，修堤工程一旦启动，必然会动用大量的人力、物力，草草了事，劳民伤财不说，还会给盐场一带百姓的生产生活留下难以估量的后遗症。为此，范仲淹亲临海边实地考察，苦苦寻找治海良策，经过一个多月的调查研究，他始终没有找到解决问题的最佳办法。
山重水复疑无路，柳暗花明又一村。一天，他带着随从在海边观察时，看见一个老渔翁正从鱼甑里取鱼。脑海中陡然灵光一现，老渔翁如何晓得在何处设置鱼甑呢?可不可以模仿老渔翁的办法，来确定海岸线呢?范仲淹立即向老渔翁请教起设置鱼甑的办法。经老渔翁一指点，范仲淹恍然大悟，终于找到了解决难题的办法。几天以后，范仲淹发动沿途渔民，趁着大潮汛期，把一担担稻壳倒在海滩上。海潮上涨后，稻壳随着海浪向前涌进，被海水推向岸边。落潮后，稻壳却吸附在海边上形成一道弯弯曲曲的稻壳线。范仲淹立即命令民工沿着这条稻壳线打上树桩，确定堤址。
当年秋天，范仲淹征集通、泰、楚、海四州民工四万余人，在南起虎墩(今东台富安镇)、北至刘庄(今大丰境内)的海岸线上，开工筑堤。不想，东台遭遇了严重的秋涝，施工常受大风大雨干扰，加之海滩沙土经受不住大雨的冲刷，工程进度异常缓慢。民工们见此情景，一个个灰心丧气，意志动摇。一时间，怨言四起，不少人乘机逃跑。范仲淹顶风冒雨亲临施工现场，将自己的薪俸和盘托出，用于改善修堤民工的生活条件。他深入民工中间，与民工同吃同住，一面劝勉民夫善始善终，同心同德，誓将海堤修建成功，一面听取民工的意见，共同解决难题。在他的感召下，修堤民工不畏艰难，群策群力，解决了一个又一个难题，修筑工程进展很快。
